Una oportunidad perdida

Lo que no se discutió en la Asamblea

La posibilidad de intervención del Gobierno en la economía durante tiempos de recesión fue obviada en el debate de la ley del FAP.

La amenaza más fuerte de las cosas usualmente no está en su anuncio directo, en el feroz rugir, sino en el acecho sutil de los pormenores, entre los arbustos.

Debido a que el debate de los últimos días ha girado en torno a las modificaciones del límite de déficit que aumentarán la capacidad del gasto público en 310.5 millones de dólares, poco se ha discutido, en el sector civil y en la Asamblea Nacional, de la operación y funcionamiento de esa extraña y misteriosa criatura, el Fondo de Ahorro de Panamá (FAP).

RELOJERÍA INTERNA

La idea detrás del FAP no es muy compleja: el Gobierno, como cualquier ciudadano, estaría abriendo una cuenta de ahorro nacional.

El dinero de esta cuenta será administrado, según la ley aprobada el jueves en tercer debate, por el Banco Nacional de Panamá, el cual deberá seguir fielmente las instrucciones que le envíe el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Esta cuenta de ahorro se alimentará de un depósito inicial de alrededor de mil 200 millones de dólares pertenecientes al Fondo Fiduciario para el Desarrollo, el cual dejará de existir.

Esta cifra es enorme, no solo en términos absolutos, sino comparada a la economía nacional: representa un 4% de la producción interna total del país en 2011.

Además, esta cuenta de ahorro tendrá ingresos provenientes del Canal de Panamá ampliado.

Cada vez que la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) aporte fondos al Tesoro Nacional, se descontará de esta contribución una suma equivalente al 3.5% del producto interno bruto (PIB).

La suma descontada sería depositada en el Tesoro Nacional para utilizar como parte del presupuesto anual a discreción del gobierno de turno.

El excedente, es decir lo que reste del aporte de la ACP luego de descontar este 3.5%, sería depositado en las arcas del FAP.

El MEF calcula que para 2015, los aportes de la ACP al Tesoro Nacional podrían rondar los mil 500 millones de dólares; para 2025, los 4 mil 250 millones de dólares.

Como ejemplo, para 2016 el MEF considera que el PIB nominal será de alrededor de 49 mil millones de dólares.

También cree que los aportes de la ACP al Tesoro serán de mil 954 millones de dólares.

Un 3.5% del PIB de los 49 mil millones proyectados sería una suma de mil 724 millones de dólares. Esta parte del aporte canalero se depositaría en el Tesoro, para que el Gobierno la utilice de forma inmediata.

El restante del aporte, 230 millones de dólares, sería depositado en el FAP.

Para 2025, el MEF considera que el PIB nominal será de 102 mil millones de dólares y que el Canal aportará 4 mil 245 millones de dólares.

Esto implicaría un deposito en la cuenta del FAP de 691 millones de dólares, con 3 mil 554 pasando al Tesoro Nacional para su uso dentro del presupuesto anual para ese año.

Es importante notar que estos cálculos económicos, utilizados para determinar los futuros ingresos y, por ende, gastos del país, son, en palabras de Frank de Lima, titular del MEF, “proyecciones, uno nunca sabe qué va a pasar. Nadie puede garantizar que esa va a ser la realidad a futuro”.

USOS DEL FONDO

Las razones por la cual el Gobierno está depositando estos fondos en el FAP son muy similares a aquellas por las cuales un individuo abriría una cuenta de ahorros; es decir, para tener un cojín en tiempos difíciles.

La diferencia principal radica en la naturaleza de los fondos: el individuo invierte los suyos, el Gobierno invierte el dinero de los demás.

La ley que crea el FAP establece que hay tres momentos en los cuales el Gobierno podrá retirar dinero de esta cuenta de ahorro.

El primer momento ocurre cuando exista un estado de emergencia, declarado por el Gobierno mismo, cuyos daños sean iguales o superiores al 0.5% del PIB.

Para 2012, esto sería 172 millones de dólares; en 2025, esto rondaría los 510 millones de dólares.

En este caso, el Gobierno podrá retirar hasta 1.5% del PIB para atender el desastre natural o el estado de emergencia.

Para 2012, esto sería un retiro similar a 517.5 millones de dólares; para 2025, mil 530 millones de dólares.

PAGO DE DEUDA

El segundo momento cuando el Gobierno podrá sacar fondos del FAP será para retirar de circulación títulos de deuda emitidos por el Estado.

Un Gobierno financia sus gastos y sus proyectos de dos formas principales: impuestos y deuda.

Este financiamiento por deuda puede ser realizado a través de contratación de préstamos, similar a como un individuo entraría a un banco y solicitaría un crédito o mediante lo que se llama titularización de deuda.

Esto quiere decir que el Gobierno emite papeles, usualmente llamados letras o bonos, que otorgan al comprador el derecho de recibir el precio inicial más intereses.

El Gobierno recibe, a cambio, ingresos que puede gastar.

La ley del FAP permite al Gobierno hacer un retiro de 0.5% del PIB cada año para recomprar estos papeles de deuda.

Esto significa que el Gobierno puede emitir papeles y endeudarse para obtener fondos líquidos con los cuales financiar sus proyectos.

Luego podrá retirar hasta 0.5% del PIB anualmente de los fondos ahorrados en la cuenta del FAP para cancelar esta deuda sin afectar sus limites de endeudamiento.

En teoría, el Gobierno podría vender papeles por debajo de su valor nominal y luego utilizar los fondos que puede retirar del FAP para recomprarlos a su valor total.

Esta operación favorecería a aquellos tenedores de la deuda panameña, en perjuicio del ahorro nacional.

Para referencia, esto le daría una flexibilidad de financiamiento al Gobierno de 172 millones de dólares para 2012 y de 510 millones de dólares en 2025.

EL TIGRE, AL ACECHO

Probablemente, la disposición más importante y controvertida contenida en la ley del FAP, y la que recibió la menor atención, es aquella que dispone el uso de los fondos ahorrados para estimular la economía en tiempos de desaceleración.

El tamaño de la economía de un país para un año se calcula sumando: la cantidad de dinero gastada o invertida por los consumidores dentro del país, más las exportaciones menos las importaciones, y finalmente se agrega la cantidad de dinero gastada por el Gobierno.

Esta fórmula produce un resultado numérico comúnmente llamado PIB.

De esta forma, el crecimiento económico de un país se mide comparando porcentualmente la suma de todos esos factores para un año con la suma de los mismos elementos del año anterior.

Es importante notar que cualquier tipo de consumo o gasto incrementa el PIB, no solo los relacionados con el aumento a la productividad.

Si el Gobierno comisionara la construcción de mil millones de dólares en obras inútiles, el PIB experimentaría un crecimiento de mil millones de dólares, sin que la ciudadanía recibiera beneficio alguno.

Según la ley del FAP, el Gobierno podrá retirar fondos de esta cuenta de ahorros para intervenir en la economía durante tiempos de recesión o contracción económica.

Para el economista Felipe Chapman esto es un campo de juego muy amplio.

“Me inclino porque se use cuando haya contracción y no desaceleración económica”, opinó el economista.

Una recesión es usualmente definida como un crecimiento del PIB inferior a 2% por dos períodos de tres meses consecutivos; la contracción económica, por su parte, es una caída negativa en la tasa de crecimiento del PIB.

Esto significa que el Gobierno podrá elevar de forma artificial el PIB mediante un aumento en el renglón de gasto estatal para mantener la apariencia de crecimiento económico.

Cuando se crea esta distorsión, el aumento de gasto del Gobierno eleva la tasa de crecimiento del PIB, aunque esto no signifique un beneficio para los panameños de a pie.

Para esto, el Gobierno podrá retirar hasta un máximo del 2% del PIB de la cuenta del FAP en casos de contracción.

El economista Diego Quijano opina que estas intervenciones en la economía pueden ser contraproducentes.

“Más positivo sería que el Gobierno enfocara sus esfuerzos en identificar y eliminar aquellas medidas que obstaculizan el reajuste económico: el procedimiento de clausura de empresas, la resolución de conflictos en los tribunales y la aprobación de permisos para nuevos negocios”, comentó el economista.

John James Cowperthwaite, secretario financiero de Hong Kong, entre 1961 y 1971 y a quien muchos consideran como el arquitecto del crecimiento sorprendente de la isla asiática, advirtió contra la intervención del Gobierno en casos de desaceleración económica.

“Me sorprende cómo alguien podría creer saber qué tipo de industria sería beneficiosa promover mediante ayuda estatal. Pensaría yo que una industria beneficiosa sería aquella que, por definición, pudiera establecerse y funcionar sin asistencia en el mercado”, acotaría alguna vez.

MEF dirigiría inversión

Según la ley del Fondo de Ahorro de Panamá (FAP), es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el que establecerá las directrices de inversión relacionadas con el uso del dinero contenido en este fondo, el cual fue aprobado el jueves pasado en tercer debate.

Estas directrices, emitidas por la dependencia del Ejecutivo mediante resolución ministerial, establecerían las políticas de inversión que controlarán el manejo de los activos y rendimientos del FAP.

En particular, las directrices del MEF especifican los activos elegibles en los cuales se podrá invertir el dinero, la composición estratégica de la cartera y los límites y restricciones de inversión, para controlar los riesgos a los cuales se expondrán los activos del FAP.

La junta directiva del fondo, posterior a su aprobación, estará sujeta a estas “instrucciones específicas impartidas por el MEF”.

ALFONSO ACOSTA P.

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