META DEMOCRÁTICA

Una organización funcional del Estado: Luis Antonio Pereira Sánchez

Conviene comentar el veto presidencial a la Ley de Cultura, en base al artículo 159, numeral 12 de la Constitución, debido a su importancia para la discusión del problema de la división de las funciones del Estado. Contra el criterio de la “especialidad” de la norma en cuestión, vale hacer tres comentarios: uno, desde una perspectiva global de la Constitución, otra histórica y de derecho comparado (ante la falta usual de opiniones académicas nacionales previas al respecto) y, otra, que podríamos llamar “funcional”, que permite encarar el problema de forma integral.

1. La sección constitucional relativa a la formación de las leyes (Art. 164 y Art. 165), que indica las personas facultadas para proponer una ley, señala que el numeral 12 del Art. 159, es una ley orgánica y, como tal, puede ser propuesta por comisiones permanentes de la Asamblea y ministros de Estado, en virtud de autorización del Consejo de Gabinete. La norma no establece excepción alguna ni vuelve a señalar facultad exclusiva del Ejecutivo de proponer este tipo de leyes, por lo cual el argumento, en un análisis global de la Constitución, carece de sentido.

2. Cuando se evalúan los textos originales de las constituciones de 1904, 1941 y 1946, se observa que aun cuando se asignaba expresamente a la Asamblea la facultad de determinar la estructura de la administración pública (Art. 65, No. 1 y No. 3; Art. 88, No. 1 y No. 2; Art. 118, No. 2 y No. 3, respectivamente), no se indicaba el requisito de propuesta exclusiva del Ejecutivo. Incluso, si se verifica una constitución tan próxima en su texto al de Panamá, como la Constitución vigente de Colombia de 1991 (Art. 150, No. 7), donde también existe un régimen presidencial y no federal, tampoco se exige esta condición.

Esta exigencia viene dada por la reforma de 1983 a la Constitución de 1972 (misma que desapareció a la Asamblea Nacional, creando en reemplazo organismos legislativos satélites al régimen militar), que supuso una cesión por parte del régimen, pero que todavía mantenía una deformación en la estructura de los poderes públicos.

Al considerar todo lo dicho en este punto, una interpretación evolutiva debería atemperar este requisito, especialmente en la medida en que Panamá es uno de los pocos países que no realizó, como parte del proceso de transición democrática, una reforma constitucional amplia o total, y es evidente que no pueden seguirse aplicando fundamentos jurídicos que respondían a un modelo político contrario al estado de derecho.

3. Por último, desde una perspectiva que trasciende el modelo formal de nuestra cultura jurídica, se pueden indicar razones para rechazar la interpretación literal de la norma discutida.

En primer lugar, porque la propia norma que se viene analizando agrega en su parte final que la estructura aprobada por ley debe “asegurar la eficacia de las funciones administrativas”. Evitar la iniciativa de la Asamblea en esta materia sería petrificar la necesaria modificación de las entidades públicas para responder a las cambiantes necesidades y exigencias ciudadanas, que muchas veces no cuentan con una estructura capaz de responder a los objetivos y funciones que se le asignan y donde la intervención del Ejecutivo es usualmente tardía, si es que de hecho responde.

Por otra parte, la activa participación del Legislativo conjugado con la debida participación ciudadana en materia de organización de la administración pública sirve como un mecanismo para controlar el gasto público (que es función idónea de la Asamblea, que es la que aprueba la Ley de Presupuesto), evitando la creación de entidades ineficientes y propiciando duplicidad de funciones y conflictos competenciales (como, por ejemplo, se ha visto recientemente con el programa del “Ángel Guardián”, entre el Mides y Senadis).

Mantener este verdadero privilegio del Ejecutivo, no sería más que ahondar la criticada tendencia de evitar los contrapesos y controles que exige una democracia entre los poderes públicos.

Precisamente, esto es lo que permite que el Legislativo mantenga los criticados privilegios de los diputados (que son aprobados por ellos mismos) y de la imposibilidad de investigar con eficiencia la corrupción de los jueces (que son juzgados por el propio Órgano Judicial).

El pilar de una democracia funcional (y que es el aspecto sobre el que debe enfocarse las futuras reformas constitucionales y legales en Panamá), debe ser que nadie puede darse sus propias normas, pues de lo contrario, se queda a la buena (o mala) fe de los funcionarios, lo cual históricamente, deriva en la arbitrariedad.

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