LA HISTORIA DE LA CREACIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS (Anati)

Derechos posesorios y titulaciones gratuitas

El proceso de reconocimiento y titulación de los derechos posesorios ha sido largo y complicado en este país. Sin embargo, las cosas cambiaron a partir de la creación de la Anati, aunque, no para todos.

ACTO. El pasado 27 de septiembre, en medio de la crisis de la Anati, el gobierno organizó una entrega de títulos de propiedad. LA PRENSA/Eric Batista ACTO. El pasado 27 de septiembre, en medio de la crisis de la Anati, el gobierno organizó una entrega de títulos de propiedad. LA PRENSA/Eric Batista
ACTO. El pasado 27 de septiembre, en medio de la crisis de la Anati, el gobierno organizó una entrega de títulos de propiedad. LA PRENSA/Eric Batista

La ley que dio vida a la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (Anati) tuvo un origen mucho más que controvertido. Encendió la animosidad entre los que eran dos poderosos ministros del gobierno de Ricardo Martinelli: Demetrio Papadimitriu (Presidencia) y Alberto Vallarino (Economía y Finanzas).

Las motivaciones para crear esta ley fueron objeto de enconadas discusiones, tanto en el Gabinete como en la Asamblea Nacional, para luego diseminarse en los medios masivos de comunicación, en especial, tras la titulación de un relleno en Paitilla, frente a la bahía de Panamá -valorado en más de 40 millones de dólares-, para un florista que había sido declarado intruso previamente por las autoridades correspondientes.

¿Qué motivó la disputa entre los dos ministros? ¿Cuál era el objeto de crear la Anati? ¿Por qué fue tan controvertida su creación? ¿Por qué, con tan pocos meses de vida, se reclama una reforma a la ley que dio vida a la nueva institución? ¿Quiénes han sacado provecho de la Anati? ¿Han sido los campesinos y lugareños su prioridad?

Este diario cuenta la historia del nacimiento de una ley, las consecuencias de su polémica aplicación –incluyendo los enfrentamientos que, se afirma, provocaron la ruptura de una alianza de gobierno que hacía aguas ya por otros motivos–, y las fuertes críticas que hoy provoca, debido a la discrecionalidad que otorgó a un solo funcionario para ceder tierras estatales.

Derechos posesorios

Los conflictos por la titulación de tierras y los debates sobre los derechos posesorios son de vieja data en este país. En la última década se han aprobado cinco leyes relacionadas con el tema de tierras, dos reglamentaciones y al menos tres intentos de modificaciones.

Con ese escenario, los panameños han sido testigos de adjudicaciones controvertidas, no solo por los personajes involucrados –casi siempre allegados al poder–, sino porque el Estado nada ha ganado. Por el contrario, quienes han obtenido tierras del Estado por derechos posesorios o compra, se han llevado decenas de miles de dólares, incluso millones, a sus bolsillos.

Un caso notorio fue el de un tío del expresidente Martín Torrijos, Rodolfo Charro Espino, quien logró titular casi 30 hectáreas con frente de playa en Punta Chame en 2004, poco después que su sobrino llegara al poder. El Ministerio Público aún investiga el caso.

Desde entonces, las costas del Pacífico y del Caribe son blanco de una encarnizada y silenciosa lucha y acaparamiento, cuyos protagonistas suelen esconder sus identidades en sociedades anónimas, y de cuyos procesos de titulación poco o nada se conoce. No obstante, empiezan a aflorar lo que parecen redes dedicadas a la búsqueda de tierras para titularlas con fines de venta y el desarrollo de multimillonarios proyectos urbanísticos y turísticos.

Es, precisamente, durante la administración de Torrijos que inversionistas de todo tipo pusieron sus ojos en varias de las desiertas y hermosas playas panameñas.

En 2005, luego de un año de su ascenso al poder, empezaron a llegar planes y ofertas de inversión en costas e islas. Eran tantos, como los problemas relacionados con la tenencia y propiedad de la tierra, debido, principalmente, a la generalizada existencia de los llamados derechos posesorios; algunos en manos de lugareños, y muchos más adquiridos por terceros a lo largo de los años.

A fin de enfrentar la creciente y voraz demanda, así como la presión de inversionistas y promotores, dos leyes fueron aprobadas durante la administración Torrijos: la Ley 2 de 2006, que instauró las concesiones para la inversión turística y las enajenaciones de territorio insular para actividades turísticas, y la Ley 23 de 2009, que reguló –fugazmente– el proceso de adjudicación en las zonas costeras, estableciendo los procesos para la titulación masiva de derechos posesorios.

Efímera norma

La segunda de estas leyes –la 23 de 2009– que regulaba el proceso de titulación masiva de los derechos posesorios, la impulsaron los entonces diputados oficialistas Freidi Torres y Pedro Miguel González (PRD). En su exposición de motivos citaban un informe del Programa Nacional de Tierras (Pronat) que señalaba que se pretendía titular 22 mil 500 hectáreas en islas y costas en todo el país. (Ver nota relacionada).

La discusión de esta ley se tornó álgida cuando se tocó el tema del dinero. Los inversionistas alegaban que habían pagado por los derechos posesorios a los tenedores originales y, en consecuencia, pedían que la adjudicación de la tierra fuera gratuita. Tras largos y crispados debates, la Ley 23 fijó una tabla de precios en función de su extensión: $50 hasta 20 hectáreas, y hasta $150 de 51 hectáreas en adelante. Además, se determinó que quien vendiera el terreno recién adquirido debía pagar un impuesto adicional del 25% sobre las ganancias por cada operación.

Tras la aprobación de la norma, 14 empresas y sociedades anónimas reclamaron a la Dirección de Catastro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) títulos de propiedad sobre más de mil hectáreas de playa: 734 en Bahía Honda, en el Pacífico de Veraguas, y 349 más en el Atlántico de la misma provincia.

Quizás una de las razones por las que ninguna de estas solicitudes prosperó fue que la Ley 23 de 2009 tuvo una vida corta: nueve meses después de cobrar vida jurídica fue derogada por otra: la Ley 80, aprobada el último día de diciembre de 2009, solo seis meses después de que Ricardo Martinelli tomara posesión como presidente de la República.

En reciente entrevista con este diario, el hoy exministro Alberto Vallarino calificó la Ley 23 como “un atraco al Estado”. Y justamente, el tema de los precios de la tierra, calificados como “irrisorios” por la nueva administración, fue la principal justificación para derogar la Ley 23 y sustituirla con la Ley 80.

Sin embargo, el exsubcoordinador de Pronat Santander Tristán Donoso no está de acuerdo. “La Ley 23 privilegiaba los procesos de titulación masiva sobre el precio, que era simbólico, para lograr el objetivo de que este fuera un país de propietarios, pequeños, medianos y grandes”, explicó. Y para evitar la temida especulación, agrega, se introdujo el pago del 25% adicional en impuesto sobre la primera transferencia, lo que fue eliminado en la Ley 80.

La nueva ley mantuvo el reconocimiento de los derechos posesorios y reguló los procesos de titulación de zonas costeras e islas. También estableció precios para las adjudicaciones a título oneroso, a través de otra tabla que las dividía en tres regiones: la costa del Pacífico, la del Atlántico y la insular, con una escala de precios por hectárea que va de $1,000 a $700 mil, según el área.

Esta misma ley también estableció una excepción para los tenedores de títulos posesorios menores de cinco hectáreas o 50 mil metros cuadrados, que los recibirían de forma gratuita si podían probar “el dominio material, con ánimo de dueño, de una manera pacífica e ininterrumpida” por un período mínimo de cinco años.

Gracias a esta norma fue que al jardinero de Paitilla César Segura le fue concedida una parcela de algo más de 11 mil metros cuadrados, a título gratuito, en una de las zonas más exclusivas de la capital panameña, y cuya venta lo habría convertido en multimillonario.

El Viceministerio

Cuando aún estaba vigente la Ley 23 de 2009, aprobada por la administración Torrijos, el MEF intentó simplificar y centralizar el largo proceso de titulación de los derechos posesorios, mediante la creación de un viceministerio dedicado únicamente al tema de la tierra. Esta iniciativa provocaría después serias diferencias entre los mandos superiores del gobierno.

El proyecto de ley fue consensuado y aprobado por el Consejo de Gabinete y presentado para su aprobación a la Asamblea. En realidad, crear una instancia que consolidara todas las competencias en materia de tierras era un reclamo de todos los involucrados en este asunto: desde la sociedad civil hasta los tenedores de derechos posesorios, consultores, expertos, abogados, inversionistas, etc.

El nuevo Viceministerio de Tierras tendría bajo su tutela la Dirección de Reforma Agraria –del Ministerio de Desarrollo Agropecuario–, la Unidad Administrativa de Bienes Revertidos, el Pronat, la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales –del MEF– y el Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia, del Ministerio de Obras Públicas.

El 2 de agosto de 2010 (10 meses después de presentado ante la Asamblea Nacional el proyecto) empezó a discutirse en primer debate, ante la presencia del entonces director ejecutivo de Pronat, Alejandro Castillero.

Y cuando se daba por hecho que el nuevo viceministerio sería aprobado, sorpresivamente “llegaron” a la Comisión de Economía y Finanzas “más de 100 modificaciones, por parte del Órgano Ejecutivo...”, según una nota de prensa de la Asamblea Nacional.

La nota, fechada el 2 de agosto de 2010, agregaba que el diputado Sergio Gálvez, entonces presidente de la Comisión de Economía y Finanzas de la Asamblea, dijo que “a raíz de la gran cantidad de modificaciones que recibió la norma, se decidió por consenso entre los diputados declararse en sesión permanente con el objetivo de garantizar que durante las sesiones siguientes se trate únicamente el tema y no haya mezcla de contenidos”.

Otras versiones de prensa y fuentes oficiales dan cuenta de que las modificaciones fueron una iniciativa presentada por el diputado Gálvez (Cambio Democrático). En todo caso, con estas reformas al proyecto, el MEF perdería toda potestad sobre el tema de catastro y la administración de bienes y tierras del Estado.

Las modificaciones despojaban al MEF de la tarea de titular las tierras estatales y creaba una nueva entidad: la Autoridad Nacional de Tierras (Anati), adscrita al Ministerio de la Presidencia a cargo de Demetrio Papadimitriu. La nueva entidad asumiría, incluso, la administración de las tierras y bienes que estaban desde mayo de 2006 en manos de la Unidad Administrativa de Bienes Revertidos del MEF.

Las inesperadas reformas al proyecto irritaron a Vallarino, a tal punto que amenazó con dejar el gobierno. “No veía razón para que la nueva autoridad estuviera bajo el paraguas de la Presidencia”, comentó.

Y aunque contaba con la aprobación del Ejecutivo, el Viceministerio de Tierras murió en su cuna. Pero las reformas que lo modificaban verían la luz pocas semanas después.

Nace la Anati

El 16 de septiembre de 2010, el Consejo de Gabinete aprobó un proyecto de ley mediante el cual se creaba la Anati, que estaría bajo la tutela del Consejo Nacional de Tierras, presidido por el ministro de Vivienda, e integrado por los ministros de Desarrollo Agropecuario y de Gobierno, así como por los administradores de la Autoridad Nacional del Ambiente y de la propia Anati. con derecho a voz. (Eventualmente se incluyó a representantes de la Contraloría General de la República y del Registro Público, solo con derecho a voz).

La propuesta del Ejecutivo era crear una entidad con poderes casi absolutos. De hecho, la Anati sería la institución más poderosa del Estado en materia de tierras; ni siquiera la Contraloría de la República tendría control previo sobre los terrenos que adjudicaría (Art. 32 de la ley de Anati).

Ese poder fue consolidado en artículos que anunciaban, por ejemplo, que la Anati era “la única entidad competente del Estado para regular y asegurar el cumplimiento y aplicación de las políticas, leyes y reglamentos sobre materia de tierras...” (Art. 1).

O este, que no deja dudas: “se constituye en único titular y autoridad competente en materia de administración, custodia, reglamentación, adjudicación, avalúo, catastro, reconocimiento de posesión, tramitación y titulación de todos los bienes inmuebles objeto de esta ley, incluyendo la propiedad estatal y los de propiedad privada” (Art. 6).

Su radio de acción incluye, además, todo lo concerniente a los derechos posesorios. La Anati –sentencia su ley– es responsable de “administrar, catastrar y adjudicar los títulos de propiedad basados en los derechos posesorios en todo el territorio nacional, incluyendo el territorio insular, las zonas costeras, bienes inmuebles de propiedad estatal...”. (Art. 7).

En otras palabras, el MEF no tutelaría nunca más ni un metro de las tierras del Estado. Lo único que le quedó fue la administración y disposición de los bienes revertidos. Al menos, temporalmente.

La propuesta fue criticada de inmediato por el entonces titular del MEF al conocerla. “Hay demasiada discrecionalidad, y donde se da la pérdida de control, empiezan los problemas; es terreno abonado para que germinen los abusos y la corrupción...”, dijo en aquella ocasión.

Pero el proyecto siguió su curso y llegó a la Asamblea el 21 de septiembre de 2010; el 5 de octubre de 2010 –en ausencia de un número considerable de diputados de oposición– se aprobó. Tres días después, el 8 de octubre de 2010, se convirtió en la Ley 59, y para el 12 de octubre de 2010 contaba con un administrador: Alejandro Castillero.

Castillero, además de dirigir Pronat por designación de la administración Martinelli, era un viejo interesado en el tema de la titulación de tierras. En las actas de la Comisión de Hacienda de la Asamblea consta que en 2008, cuando se discutió la efímera Ley 23 sobre derechos posesorios y titulación en islas y costas, Castillero aparece interviniendo como representante de una empresa inmobiliaria.

Discrecionalidad

Los argumentos de la excesiva discrecionalidad que tendrían los funcionarios de la Anati fueron aludidos en una dura intervención de oposición al proyecto que hizo durante su discusión el único diputado del Molirena Jorge Alberto Rosas.

“Se está excluyendo a la Contraloría General al señalar que [Anati] es el único titular para el avalúo de los bienes que se van a dar... Se está eliminando el doble avalúo y eso es preocupante”, dijo Rosas, refiriéndose a que tradicionalmente han sido el MEF y la Contraloría los que conjuntamente hacen estos avalúos.

“Se le está adscribiendo a una sola persona la facultad de determinar si existe o no derecho posesorio, el avalúo de ese terreno y otorgar ese título basado en ese derecho posesorio, al no haber control previo de la Contraloría”, advertía Rosas.

También observó que se le otorgaban a la Anati facultades para modificar información en el Registro Público, “sin necesidad de una intervención por parte de las autoridades judiciales...”. Sin embargo, sus advertencias fueron ignoradas.

¿Más poder?

Al poder acumulado por la Anati le faltaba un ingrediente: incluir la disposición de los bienes revertidos, ubicados en las riberas del Canal. El pasado 29 de junio, en medio del proceso de transición de la Dirección de Catastro del MEF a la Anati, Castillero presentó al Consejo Nacional de Tierras una propuesta que buscaba, precisamente, ese propósito.

También propuso que la institución pudiese ordenar cambios en inscripciones en el Registro de la Propiedad; concesionar los bienes de uso o dominio público, incluyendo los que resultaran de rellenos, y crear una notaría especial en la Anati. Incluso, en mayo pasado, Castillero había intentado que el Consejo de Tierras aprobara una reforma relacionada con los criterios de la línea de marea alta para demarcar el área inadjudicable en las costas, algo que causó el rechazo del entonces director del Registro Público, el panameñista Luis Barría.

Los cambios propuestos por Castillero pudieron pasar inadvertidos, si no fuera porque 20 días antes de presentar su proyecto, el MEF rechazó una solicitud de relleno marino de 369 mil metros cuadrados en Amador a favor de la sociedad Maritime City S.A., vinculada a familiares del empresario Rafael Bárcenas, amigo del presidente, Ricardo Martinelli, para un ambicioso proyecto inmobiliario. (Ver La Prensa del 11 de julio de 2011).

Sorprendido y visiblemente molesto, el entonces titular del MEF interrumpió a Castillero durante la sesión realizada en las oficinas del Ministerio de Vivienda, y le preguntó cuál era el fundamento de esa reforma. Castillero respondió lacónicamente: “Son órdenes del Presidente”. El entonces ministro de Economía abandonó contrariado la reunión.

Las propuestas de Castillero se quedaron en el tintero, así como lo está un proyecto de reformas a la ley de la Anati presentado por el diputado opositor José Isabel Blandón, tras el escándalo del terreno de Paitilla. El proyecto pretende evitar la polémica discrecionalidad que otorga la ley a los funcionarios de la Anati.

Por el momento, los escándalos en la Anati han provocado dos bajas importantes en la nueva institución: su administrador, Alejandro Castillero, y su directora de Titulación y Regulación, Anabelle Villamonte.

Villamonte, gracias a una autorización que le otorgó Castillero, no vaciló en utilizar todo el poder de la Anati para titular de forma prioritaria una docena de parcelas a nombre de sociedades anónimas en predios que están en disputa por derechos posesorios. Son 54 hectáreas de terrenos con un formidable frente de mar, en playas bañadas por las aguas del Pacífico, en Juan Hombrón, provincia de Coclé.

(Con información de Ereida Prieto-Barreiro)

Un programa de titulación masiva

Santander Tristán Donoso –un abogado dedicado a la defensa de los derechos humanos y experto en derecho agrario– está preocupado. La cadena de eventos que empezó con el escándalo de la titulación gratuita de un terreno en Punta Paitilla a un vendedor de flores que alegó tener derechos posesorios sobre esa tierra, ha provocado la generalizada crítica sobre una institución en la que cree firmemente: la Autoridad Nacional de Tierras (Anati).

“Se trata de una institución que formaba parte de una estrategia correcta en términos de ordenamiento territorial y titulación masiva”, explica Tristán, quien ganara en 2006, por concurso, el cargo de gerente legal del Programa Nacional de Tierras (Pronat), llegando a ser el subcoordinador del programa hasta la llegada de la presente administración.

Lo que hoy es Pronat –bajo el paraguas de la Anati desde 2010–, comienza su azaroso camino en 1996 con un proyecto piloto de $33.6 millones en Veraguas, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Luego, el Gobierno japonés, por gestión del Banco Mundial, otorgó $600 mil para la organización nacional del programa de titulación masiva, regulado por el Decreto Ejecutivo 34 de 1998 expedido por el entonces presidente, Ernesto Pérez Balladares.

En 2001, ya con Mireya Moscoso en la Presidencia de la República, el programa es fuertemente impulsado gracias a $47.9 millones otorgados por el Banco Mundial, y una estructura de funcionamiento basada en el Decreto Ejecutivo 124 de 2001.

Un año después se obtiene un préstamo de $32 millones del BID para modernizar la institucionalidad relativa al tema de tierras, lograr la titulación masiva y el buscado mercado. Todo esto sin incluir los recursos aportados por el país.

Paradójicamente, en 2011, justo cuando termina el contrato de préstamo con el BID, la institución que constituye la culminación del proceso comenzado en 1996, enfrenta una grave crisis de credibilidad.

El exsubcoordinador de Pronat se lamenta de la situación actual y explica que, hasta 2010, Pronat había otorgado 94 mil 685 títulos de propiedad, cifra que supera con creces los 69 mil 645 títulos dados por la Reforma Agraria entre 1963 y 2010.

“Si se continuase con lo planificado, en unos cuatro años, aproximadamente, se podría completar la titulación de las 977 mil 949 hectáreas que restan”, añadió.

Y sobre la crisis de la institución por la falta de transparencia evidenciada en los casos conocidos hasta el momento, Tristán recordó que el modelo original contaba con el llamado Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, como mecanismo de transparencia y publicidad de lo actuado. La Ley 59 que creó la Anati, lo eliminó.

Lina Vega Abad

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