RETOS FINANCIEROS Y FISCALES

Lo bueno, lo malo y lo feo de las APP: Rodolfo Sabonge

El uso y abuso de un eslogan hace que perdamos de vista el significado y espíritu detrás de los acrónimos. Tal es el caso de las Asociaciones Público-Privadas (APP). En teoría el concepto es sencillo, el Estado tiene la obligación de brindar servicios públicos a los ciudadanos y para cumplir con ese compromiso, se asocia mediante un contrato con el sector privado, que se presume cuenta con la capacidad financiera y con procesos más eficientes para administrar y operar dichos servicios. Cuando los Gobiernos enfrentan retos financieros y fiscales, las APP son una forma de proveer un servicio público de calidad, sin requerir financiamiento estatal, y la empresa privada puede participar y generar rentabilidad. Parece sencillo, pero como dice el dicho, “el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones”.

En teoría, las APP son fórmulas beneficiosas que amplían las opciones y velocidad con que se desarrollan los proyectos, pero mal manejadas pueden traer consecuencias negativas para todas las partes. Mucho depende de las reglas del juego, que por lo general no están establecidas, y tampoco se cuenta en Panamá con instituciones adecuadas para ejercer control sobre la materia. El Banco Mundial insiste en la necesidad del buen manejo de las APP, debido a los altos costos que genera la mala administración de varios proyectos.

El país ha experimentado con muchas de estas fórmulas, pero todavía no hay una que dé los resultados esperados. Podemos listar la privatización de la electricidad, de los servicios de telecomunicaciones, puertos, autopistas, aeropuertos, recolección de basura, Metro Bus, Metro, producción de etanol, etc. El común denominador de estas APP es que no tienen nada en común. La mayoría se hizo sin los estudios adecuados ni un marco legal de referencia que estableciera con claridad los objetivos sociales, económicos y financieros de cada una de las partes, y sin parámetros o métricas definidas para medir resultados.

El principal rol del Gobierno, como regulador y fiscalizador de las APP usualmente se minimiza en los contratos; el rol de la empresa privada, como proveedor de los servicios, se concentra en los aspectos financieros y busca el máximo retorno sobre sus inversiones. ¿Y el usuario? Ese ni participa en las discusiones, y al final es el que más se afecta por el mal servicio o por el exorbitante precio que se ofrece.

En este aspecto tenemos el caso del etanol, porque a pesar de que no hay una participación directa del Estado como socio, el contrato y la ley que se promulgó le dan a una empresa privada una función social, la de proveer un combustible más eficiente tanto en lo económico como en lo ambiental. Para lograrlo, la ley otorga una serie de incentivos y garantías que a todas luces merecerían un análisis más extenso del que en su momento se realizó. Ahora todos nos lamentamos; comenzando por el Gobierno, la empresa privada, los trabajadores y los usuarios.

Otro caso es el de las autopistas. En sus inicios fueron objeto de críticas por lo leonino que se consideraron sus contratos. Igual se cuestionó la compra de los corredores que hizo el gobierno pasado, todo esto ha beneficiado muy poco al usuario. Y es que las APP tienen su lado malo, que debe examinarse con cuidado, y peor, su lado feo, que se asocia a la corrupción escondida detrás de los contratos.

Lo malo de las APP es que en la mayoría de los casos se otorgan concesiones en las que es muy difícil competir o permitir la competencia, lo que se traduce en monopolios con consecuencias negativas, tanto en precio como en calidad de servicio. Dado que los intereses del sector privado son maximizar el retorno sobre sus inversiones, los contratos garantizan uno “aceptable”. Para ello muchas veces se incluyen subsidios directos o indirectos (tierras), para subsanar cualquier riesgo de mercado que no se pueda mitigar. El mayor riesgo con las APP es que la empresa privada no logre dar un buen servicio, que el público termine afectado y que el Estado pague por costes legales y de indemnización para terminar dichos contratos.

Como es evidente, hay que seguir explorando las APP como forma de financiar proyectos sociales urgentes y de alto costo, pero ya es hora de que el gobierno establezca normas uniformes que eliminen la discrecionalidad de los funcionarios y se creen las instituciones profesionales que estarán encargadas de cumplir y hacer cumplir la normativa. Es importante hacer un análisis forense de las APP que se han formado en los últimos 20 años, identificar errores, aplicar benchmarking para ver las mejores prácticas en otros países, y presentar la ley lo antes posible, para profesionalizar las instituciones, algo necesario para la sostenibilidad del Estado.

Es importante que la unidad que se cree para administrar las APP cuente con la capacidad técnica de realizar los estudios de mercado, ingeniería, capacidad, económicos y financieros, necesarios para que el Gobierno cuente con elementos de juicio y pueda armar buenos términos de referencia, para que al evaluar las propuestas se opte por la que cumpla con los requerimientos del Estado (usuarios, consumidores y Gobierno). La normativa debe tener alcance nacional, incluso a la ACP, que ya anunció una próxima licitación para la concesión de un puerto y otras actividades comerciales.

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