ENFOQUE

Una lectura sobre la ley de las APP

Opinión.El término asociación público-privada (APP) ha sido utilizado por organismos internacionales como el FMI para referirse a acuerdos en virtud de los cuales el sector privado suministra activos y servicios tradicionalmente provistos por el Estado tales como de infraestructura de transporte (carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, metros urbanos, etc.) y/o de alojamiento (hospitales, escuelas, cárceles, etc.). Brasil, Chile, Colombia y México han tenido experiencias positivas en el uso de esta figura de prestación de servicios públicos.

Mientras que en el caso del financiamiento público quien contrae la deuda es el Estado, en el marco de una APP la deuda es contraída por el sector privado. A su vez, el Estado celebra con el sector privado un contrato de servicio a largo plazo, en el que se especifican sus obligaciones de pago y demás responsabilidades frente a ese sector.

De esta forma las APP representan una ventaja especialmente atractiva para los Gobiernos cuya capacidad actual de gasto se encuentra restringida, pero que están relativamente libres de restricciones para comprometer gastos futuros.

Como en todo contrato, la relación vinculante a través de las APP está sujeta a los fenómenos de riesgo moral y selección adversa.

Un principio básico de todo mecanismo para distribuir los riesgos es que cada riesgo debe ser soportado por la parte que mejor pueda administrarlo. Por ello, en estos casos los riesgos de construcción y operación normalmente deberían estar a cargo del sector privado, mientras que el Estado debería asumir los riesgos que estén bajo su control, como obviamente es el caso de los riesgos político y normativo.

Las garantías estatales son una característica común de los contratos de APP. La garantía obliga jurídicamente al Estado otorgante a asumir una obligación ante el acaecimiento de un hecho incierto claramente especificado. Así, por ejemplo, si el Gobierno otorga una garantía crediticia a una entidad del sector privado con la cual ha establecido una APP puede tener que reembolsar el préstamo (contraído por esa entidad para financiar el proyecto) si la entidad incurre en incumplimiento.

Dado que las garantías son pasivos contingentes, es decir, no se les reconoce todavía como pasivos (son costos que el Estado tendrá que sufragar si se produce un hecho determinado), sumado al hecho de que actualmente no hay normas comúnmente aceptadas de contabilidad y declaración de datos fiscales relativas a las APP, es difícil impedir que las APP sean utilizadas para eludir los controles sobre el gasto, es decir, para trasladar la inversión pública fuera del presupuesto y la deuda fuera del balance del Gobierno.

En tal aspecto son una variante más de los denominados contratos llave en mano. No cabe duda de que la variedad de opciones para financiar obras de infraestructura y/o alojamiento es mayor en el caso de los países cuya carga de la deuda es relativamente baja y/o compatible con su sostenibilidad a largo plazo y, además, gozan de una gran liquidez o flexibilidad fiscal. Este no es precisamente el caso actual de Panamá.

Las APP ofrecen una vía alternativa para aumentar la inversión en infraestructura, siempre que estén estructuradas adecuadamente. Es importante garantizar que esas asociaciones se establezcan por los motivos correctos; establecer los marcos legales y regulatorios apropiados para tales operaciones; estructurar contratos que garanticen una transferencia adecuada de los riesgos al socio privado; y reflejar adecuadamente las APP en las cuentas fiscales y en el análisis de la sostenibilidad de la deuda.

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